裁判摘要： 根据前述规定，全面停止粘土实心砖生产，是国家产业政策调整的基本导向，人民法院应当支持行政机关为落实国家产业政策调整依法实施的关闭、取缔、粘土实心砖砖厂等行政行为。 但是，落实国家全面停止粘土实心砖生产政策，也要区分不一样的情况，依法作出处理： 对于责令停止生产时尚拥有合法的生产经营手续的，应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，撤回已经生效的行政许可，并对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿； 对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，则应当依法予以取缔； 需要砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以。
...对违法采矿行为的取缔，属于行政处罚行为。...本案中，肖家湾砖厂被拆除时，其采矿许可证已经过期，取土生产粘土砖的行为属于无证开采矿产资源的违背法律规定的行为，根据《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，汉寿县政府对肖家湾砖厂作出取缔并予以关闭的行政处罚，具有事实根据和法律依据。但是，《责令停止违背法律规定的行为通知书》发出后，没有证据证明汉寿县政府在作出取缔行政处罚决定的过程中，听取肖家湾砖厂的陈述申辩；也没有证据证明，汉寿县政府按照行政处罚一般程序取缔肖家湾砖厂，依法制作处罚决定书，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。汉寿县政府对肖家湾砖厂作出取缔的行政处罚，违反法定程序。
...法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，法律并未授予任何行政机关对违法采矿予以取缔的行政处罚行为有权自行强制执行，汉寿县政府或者百禄桥镇政府并无强制执行的法定职权。自行肖家湾砖厂轮窑，超越职权。百禄桥镇政府在实施前，亦未催告履行、作出强制执行决定，未给予肖家湾砖厂陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。鉴于百禄桥镇政府实施的行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。...肖家湾砖厂主张，被诉行为属于行政强制执行行为，应当适用行政强制法，汉寿县政府未申请法院强制执行，程序违反法律。上述再审理由成立，本院予以支持。
只有公民、法人或者其他组织的合法权益受损时，才有取得国家赔偿的权利。本案中，肖家湾砖厂营业执照中并无生产粘土砖的营业范围，取土制砖的采矿许可证也已经过期，继续取土烧制粘土砖的生产行为，属于违法生产经营活动。违法取粘土产出的未烧制的砖坯，属于违反法律所得，并非合法权益；烧制粘土砖的轮窑、制砖机等机器设备的残值，在合法经营期限届满时，原本属于肖家湾砖厂的合法财产。但是，用于非法生产粘土砖后，轮窑、制砖机等机器设备成为非法生产经营活动的工具。取缔违法生产经营活动的行政处罚决定，当然包含对违法行为所使用的专门工具的销毁，否则取缔将成为无强制执行内容的处罚，亦无法彻底根除违法取土烧制粘土砖行为。轮窑、制砖机等机器设备等违法生产活动的专用工具，亦不属于应予赔偿的合法权益损失范围。
政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理活动的，政府的组织、协调行为，和相关职能部门的配合行为，都不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。本案中，百禄桥镇政府实施肖家湾砖厂的行为，是被诉行为的适格被告；没有证据证明汉寿县政府实施行为，汉寿县政府不是行为的适格被告。湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终764号行政裁定认为，汉寿县政府是整个关闭、取缔行为的组织者与指挥者，乡、镇政府受汉寿县政府委托，对砖厂实施行为，责任应由委托行政机关汉寿县政府承担，汉寿县政府是本案的适格被告。该认定混淆组织、协调、配合行为与共同作出行政行为的区别，以组织、指挥行为推定委托关系，缺乏证据证明，故将汉寿县政府作为行为的被告认定错误，本院予以指正。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）汉寿县肖家湾环保砖厂。住所地：湖南省常德市汉寿县百禄桥镇肖家湾村。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。
再审申请人汉寿县肖家湾环保砖厂（以下简称肖家湾砖厂）因诉被申请人湖南省汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）取缔关闭砖厂行政处罚、砖厂行政强制执行及行政赔偿一案,不服湖南省高级人民法院于2019年4月22日作出的（2019）湘行终281号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月29日作出（2019）最高法行申10067号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2020年1月2日立案再审，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初98号行政判决认为，汉寿县政府发布关闭通告、印发关闭实施方案、成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，是本案适格被告。汉寿县政府决定关闭并拆除肖家湾砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要，且作出行政行为时，已履行提醒、告知义务，程序合法。2015年，肖家湾砖厂的采矿许可手续过期，经营范围已无粘土砖生产。肖卫秋与湖南省汉寿县百禄桥镇人民政府（以下简称百禄桥镇政府）、肖家湾村民委员会签订《关于拆除肖家湾砖厂的协议》，肖卫秋按照协议约定领取奖励资金及其他补偿款，该款项视为汉寿县政府对肖家湾砖厂有关损失的补偿。肖家湾砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖家湾砖厂的诉讼请求。肖家湾砖厂不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2019）湘行终281号行政判决认为，汉寿县政府作出被诉行政行为，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。限期关闭决定是政府依据政策而非法律作出，不适用行政强制法。政策性关闭不同于生效行政许可的撤回，不能完全适用《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定给予补偿。砖厂职工出具的现场证明只能说明拆除时将烟囱挖倒、轮窑捣毁，并不足以证明损毁了砖厂的其他合法财产。结合当地及周边地区普遍做法，一次性给予10万元左右奖补金的处理，并无不当。肖家湾砖厂请求汉寿县政府赔偿1613000元，没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
肖家湾砖厂申请再审称：1.被诉行为属于行政强制执行行为，应当适用行政强制法。汉寿县政府未申请法院强制执行，违反法定程序。2.领取奖励金的行为与主张损害赔偿金并不冲突。请求依法再审本案，撤销一、二审判决，确认汉寿县政府对其予以单方面关闭并的行为违法，赔偿损失1613000元。
汉寿县政府答辩称：1.汉寿县政府关闭砖厂行为系根据相关法律和政策作出，拆除砖厂前已发布通告、送达函件，履行了提醒、告知义务，关闭拆除砖厂行为合法。2.肖家湾砖厂经营者已领取奖励资金，可视为对砖厂损失的补偿，要求行政赔偿无事实依据。
本院经审理查明，2015年12月16日，肖家湾砖厂办理个体工商户登记，登记经营者肖卫秋，组成形式为个人经营，营业执照上的经营范围是水泥砖制作、销售，没有粘土砖生产的内容。肖家湾砖厂粘土矿采矿许可证有效期至2014年12月11日止。2016年5月11日，汉寿县政府发布汉政通告〔2016〕22号《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》（以下简称22号通告），主要内容为：根据《湖南省矿产资源管理条例》等相关法律、法规和政策规定，决定在2016年10月31日前，全县所有非法经营的粘土砖厂必须依法自行停产关闭；自通告发布之日起立即停止生产，自行处置现有产品及原材料，依法解除承包经营合同，签订关闭协议，自行拆除主机、轮窑等设施；县政府将组织相关部门对非法粘土砖厂关闭情况进行检查验收，凡逾期未关闭的，依法强制关闭取缔。2016年6月24日，汉寿县政府办公室向辖区内各乡镇人民政府等单位印发《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》（以下简称《方案》），成立汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由汉寿县政府分管科技工信工作的副县长任组长；各乡镇（街道）、高新区亦成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。该方案将取缔非法粘土砖厂工作分为四个阶段：动员部署阶段、自行关闭阶段、强制取缔阶段、验收总结阶段。在强制取缔阶段可采取断电、拆除主要用电连接及主机、机械拆除轮窑烟囱设施等手段。该《方案》还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下（不含20门）的砖厂，给予奖励资金10万元（含机械拆除费），轮窑门数在20门以上（含20门）的砖厂，给予奖励资金12万元（含机械拆除费）。
2016年9月11日，汉寿县政府致函国网湖南省电力有限公司汉寿县供电分公司，主要内容为：根据《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，恳请汉寿县供电分公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施。2016年11月19日，百禄桥镇政府、肖家湾村民委员会与肖卫秋签订《关于拆除肖家湾砖厂的协议》，约定：肖卫秋于2016年11月20日前自行拆除砖厂后，经验收合格，县政府奖补10万元，镇政府奖补10.68万元，拆除费用由肖卫秋承担。2016年11月27日，肖家湾砖厂被拆除。2016年11月29日，肖卫秋领取奖补资金106800元，领取转砖工资款2000元；2017年1月17日，肖卫秋领取奖励款10万元。
2016年12月16日，肖家湾砖厂提起本案行政诉讼，请求确认汉寿县人民政府取缔关闭并砖厂的行为违法，赔偿损失1613000元。湖南省常德市中级人民法院作出（2016）湘07行初117号行政裁定，（审核原因此处省略）湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终764号行政裁定，（此处省略）裁定撤销原审裁定，指令湖南省常德市中级人民法院继续审理。
本院认为，《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖，违反规定的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。（2005）33号《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》规定，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。根据前述规定，全面停止粘土实心砖生产，是国家产业政策调整的基本导向，人民法院应当支持行政机关为落实国家产业政策调整依法实施的关闭、取缔、粘土实心砖砖厂等行政行为。但是，落实国家全面停止粘土实心砖生产政策，也要区分不同情况，依法作出处理：对于责令停止生产时尚拥有合法的生产经营手续的，应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，撤回已经生效的行政许可，并对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿；对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，则应当依法予以取缔；需要砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以。本案中，汉寿县政府作出22号通告，决定取缔关停全县所有非法粘土砖厂，符合国家产业政策需要，本院予以支持。但是，具体的取缔、关停行为，应当符合法律规定。
《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得供电，不得提供火工产品。对违法采矿行为的取缔，属于行政处罚行为。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十九条规定，行政机关按照一般程序给予当事人行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，并告知被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，肖家湾砖厂被拆除时，其采矿许可证已经过期，取土生产粘土砖的行为属于无证开采矿产资源的违法行为，根据《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，汉寿县政府对肖家湾砖厂作出取缔并予以关闭的行政处罚，具有事实根据和法律依据。但是，《责令停止违法行为通知书》发出后，没有证据证明汉寿县政府在作出取缔行政处罚决定的过程中，听取肖家湾砖厂的陈述申辩；也没有证据证明，汉寿县政府按照行政处罚一般程序取缔肖家湾砖厂，依法制作处罚决定书，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。汉寿县政府对肖家湾砖厂作出取缔的行政处罚，违反法定程序。鉴于撤销对肖家湾砖厂的取缔行政处罚，将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当判决确认取缔行为违法，不撤销保留效力。一、二审判决驳回肖家湾砖厂的该项诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。
《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式、金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、复议或者诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，法律并未授予任何行政机关对违法采矿予以取缔的行政处罚行为有权自行强制执行，汉寿县政府或者百禄桥镇政府并无强制执行的法定职权。自行肖家湾砖厂轮窑，超越职权。百禄桥镇政府在实施前，亦未催告履行、作出强制执行决定，未给予肖家湾砖厂陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。鉴于百禄桥镇政府实施的行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。一、二审判决驳回肖家湾砖厂的该项诉讼请求，主要证据不足、适用法律错误，本院亦予以纠正。肖家湾砖厂主张，被诉行为属于行政强制执行行为，应当适用行政强制法，汉寿县政府未申请法院强制执行，程序违法。上述再审理由成立，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时，才有取得国家赔偿的权利。本案中，肖家湾砖厂营业执照中并无生产粘土砖的经营范围，取土制砖的采矿许可证也已经过期，继续取土烧制粘土砖的生产行为，属于违法生产经营活动。违法取粘土生产出来的未烧制的砖坯，属于违法来得到的，并非合法权益；烧制粘土砖的轮窑、制砖机等机器设备的残值，在合法经营期限届满时，原本属于肖家湾砖厂的合法财产。但是，用于非法生产粘土砖后，轮窑、制砖机等机器设备成为非法生产经营活动的工具。取缔违法生产经营活动的行政处罚决定，当然包含对违背法律规定的行为所使用的专门工具的销毁，否则取缔将成为无强制执行内容的处罚，亦无法彻底根除违法取土烧制粘土砖行为。轮窑、制砖机等机器设备等违法生产活动的专用工具，亦不属于应予赔偿的合法权益损失范围。对于肖家湾砖厂提出的并非违法取粘土烧制粘土砖专用的库存材料、工具等损失，肖家湾砖厂没提供证据证明。这些库存的材料、工具在被拆除时仍存放于被砖厂的轮窑、制砖生产线的现场，且在一个已经被明确要求停止生产、即将取缔的生产场区存放如此之多的库存材料、工具，也有悖于生活常理。因此，肖家湾砖厂的行政赔偿请求，没有事实根据。汉寿县政府给予肖卫秋的10万元补助款，百禄桥镇政府给予肖卫秋的106800元补偿金和2000元转砖工资，已足以弥补强拆过程中会造成的其合法财产的损失。一、二审判决驳回其该项诉讼请求，结果并无不当，本院予以支持。肖家湾砖厂主张，领取奖励金的行为与主张损害赔偿金并不冲突。但是，肖家湾砖厂没有举证证明其合法权益损失的事实。以此为由申请再审，理由不能成立。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理活动的，政府的组织、协调行为，和相关职能部门的配合行为，都不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。本案中，百禄桥镇政府实施肖家湾砖厂的行为，是被诉行为的适格被告；没有证据证明汉寿县政府实施行为，汉寿县政府不是行为的适格被告。湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终764号行政裁定认为，汉寿县政府是整个关闭、取缔行为的组织者与指挥者，乡、镇政府受汉寿县政府委托，对砖厂实施行为，责任应由委托行政机关汉寿县政府承担，汉寿县政府是本案的适格被告。该认定混淆组织、协调、配合行为与共同作出行政行为的区别，以组织、指挥行为推定委托关系，缺乏证据证明，故将汉寿县政府作为行为的被告认定错误，本院予以指正。鉴于本案已经指令继续审理一次，再发回重审追加百禄桥镇政府为被告，无益于当事人合法权益的救济，徒增诉累，不利于行政争议的实质化解，本案不再发回重审。
综上，一、二审判决关于取缔肖家湾砖厂行为和砖厂行为适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十四条第一款第一项、第二款第一项，第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：
一、维持湖南省高级人民法院（2019）湘行终281号行政判决和湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初98号行政判决中，关于判决驳回汉寿县肖家湾环保砖厂行政赔偿诉讼请求的相关内容；
二、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终281号行政判决和湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初98号行政判决中，关于判决驳回汉寿县肖家湾环保砖厂确认取缔关闭并砖厂行为违法诉讼请求的相关内容；
三、确认湖南省汉寿县人民政府取缔关闭、汉寿县肖家湾环保砖厂的行政行为违法。
